Le mille-feuilles: un gâteau qui n'est pas à la portée de n'importe quel pâtissier. Le blog de Descartes.

Publié le 8 Juin 2014 par Descartes  

Le mille-feuilles: un gâteau qui n'est pas à la portée de n'importe quel pâtissier

Les barbares sont à nos portes. Je ne parle bien entendu pas du FN, pas plus que des islamistes et autres intégristes de tout poil. Non. Nous sommes menacés par une barbarie bien plus insidieuse mais beaucoup plus dangereuse. Celle qui dérive de la superficialité et de l’ignorance de nos soi-disant « élites » (1). Bien entendu, on a tous tendance l’âge aidant à tomber dans le travers du « c’était mieux avant ». Je ne sais pas. Peut-être que les politiciens et les « maîtres à penser » de la génération précédente n’étaient finalement pas plus savants que ceux d’aujourd’hui. Mais en tout cas, ils faisaient au moins un petit effort pour cacher leur inculture.

Vous voulez une illustration ? Et bien… prenons l’intervention d’André Vallini, qui assume les hautes fonctions de secrétaire d’Etat à la réforme territoriale, à faite dans la matinale de France Inter mercredi dernier. Répondant au démographe Hervé Le Bras qui lui signalait combien la réforme proposée par François Hollande faisait violence aux hiérarchies démographiques et urbaines, Vallini eut ce mot – que je cite de mémoire : « la démographie, l’histoire, c’est très joli, mais moi le passé ne m’intéresse pas, moi je m’occupe de la France du XXIème siècle ».

Comment un homme politique qui prétend réformer la manière dont le territoire français est organisé peut dire pareille chose ? Comment pourrait-on imaginer un instant qu’on puisse imposer à la France une organisation territoriale en faisant abstraction de la longue histoire qui, de la romanité au moyen-âge, de la renaissance à la Révolution, de l’Empire à la troisième République, de la Libération au traité de Lisbonne, ont façonné nos territoires et les institutions qui leur sont attachées ? La remarque de Vallini, c’est l’idée que l’on peut ignorer tout ce qui s’est passé avant nous ou, pour le dire autrement, que l’histoire commence avec nous. C’est là le début de la véritable barbarie.

Les cimetières sont pleins des gens qui pensaient pouvoir faire « table rase » du passé, et que le passé a dépassé. L’erreur de tous ces gens, c’est de ne pas comprendre que si nous voyons plus loin que les générations qui nous ont précédé, c’est que nous sommes assis sur leurs épaules. Et que vouloir en descendre nous condamne à tout recommencer. Par bonheur, l’histoire s’impose à nous malgré tous les efforts pour essayer de l’écarter. La Révolution et l’Empire voulaient faire du nouveau en créant départements et préfets, elles n’ont fait que réaliser la vision que Richelieu et Louis XIV avaient caressé, mais qu’ils n’avaient pas eu les moyens de réaliser. La Révolution de 1917 a rapidement buté sur le fait que le peuple russe avait besoin à la tête de l’Etat d’une figure symbolique toute-puissante, à la fois paternelle et terrible. Chaque peuple se construit les institutions qui correspondent à son histoire et à son fonctionnement social, et il est très présomptueux de croire qu’on peut les modifier arbitrairement en pensant exclusivement « au XXIème siècle ».

Cela ne veut pas dire pour autant qu’on ne puisse pas réfléchir à des améliorations de notre organisation administrative et démocratique des territoires. Mais cette réflexion implique, avant de se demander ce que l’on veut obtenir, de regarder le système tel qu’il est. Car ce qui existe a généralement une très bonne raison d’exister. Si l’on a créé tout un « mille-feuilles » de collectivités aux compétences enchevêtrés, ce n’est pas parce que nos prédécesseurs étaient plus bêtes que nous – même si chaque génération veut croire qu’elle est plus intelligente que la précédente – mais parce que cette organisation remplit un certain nombre de fonctions. Avant de toucher à quoi que ce soit, il faut comprendre ce fonctionnement.

Pour commencer, il faut éviter une confusion très courante, celle qui existe entre une collectivité territoriale et une circonscription administrative. Qu’est ce que c’est qu’une circonscription administrative ? C’est un territoire délimité à l’intérieur duquel une autorité administrative donnée exerce son autorité. Ainsi, par exemple, une académie est la circonscription administrative à l’intérieur de laquelle s’exerce l’autorité d’un recteur. Mais une académie n’est pas une collectivité territoriale. La différence entre la circonscription administrative et la collectivité territoriale est la nature de l’autorité dont elle est le siège. Dans la circonscription, cette autorité est nommée dans le cadre d’une hiérarchie administrative, dans la collectivité elle est directement issue du suffrage universel (2). Dans la division territoriale s’imposent donc deux logiques différentes : celle la représentation politique, et celle de l’administration. D’un côté, il s’agit de diviser le territoire de manière à former des unités permettant la bonne représentation des citoyens dans la prise des décisions qui les concernent, dans l’autre, de diviser le territoire dans des unités dimensionnées pour permettre sa bonne administration.

Mais il ne faut pas oublier une autre constante de notre histoire – en fait, de l’histoire européenne – qui est celle de la lutte permanente entre le pouvoir central et les « grands » locaux, entre le tsar et les boyards, l’Empereur et les électeurs, le Roi let les princes. Dans chaque pays, cette lutte s’est manifestée d’une manière différente. En Angleterre, ce sont les Barons qui apparaissent comme les défenseurs des droits du sujet – on ne disait pas encore citoyen – contre l’arbitraire d’un pouvoir central souvent exercé d’ailleurs de et par un étranger. En France, au contraire, la nation se constitue autour d’un Etat central qui se fait le défenseur de l’homme commun contre la rapacité et l’incompétence des « grands » locaux. Et c’est pourquoi le découpage territorial français opéré par la Révolution et l’Empire mais inspiré des structures préexistantes a cherché à assurer un maillage administratif serré du territoire permettant au citoyen d’accéder directement aux représentants de l’Etat central sans avoir à passer par des corps intermédiaires.

La commune et le département sont les héritiers de cette logique. Prenons la commune d’abord : sa légitimité repose sur une logique de voisinage : la commune est une sorte de copropriété dont le maire est le syndic. Les citoyens communaux sont avant tout des voisins, et la commune gère les conflits et les travaux qui relèvent du voisinage. Cette fonction est si naturelle qu’elle existe partout dans le monde, et depuis des temps fort anciens (3). Mais en France la commune a une particularité : si le maire est un officier municipal, c’est aussi un agent de l’Etat central soumis à la discipline des fonctionnaires. S’il administre librement sa commune dans les domaines qui relèvent du municipal, il est soumis à une discipline stricte en ce qui concerne les fonctions qui lui sont délégués par l’Etat : en tant qu’officier d’Etat civil, en tant qu’officier de police judiciaire, il n’a aucune liberté.

Le département, c’est la même logique sous une forme différente. Ici, les fonctions relevant de l’Etat et celles laissées aux représentants du suffrage universel sont séparées, les premières étant dans les mains d’un préfet nommé par le pouvoir central et représentant l’Etat dans le département, les secondes dans celles d’un président de conseil général désigné et contrôlé par une assemblée élue.

On voit dans ces deux collectivités la logique du système français. Elles sont administrées par des autorités issues du suffrage local, mais l’Etat central est présent dans un maillage serré de fonctionnaires investis de larges pouvoirs de contrôle sur ces « notables ». Des fonctionnaires venus « de l’extérieur » et n’ayant aucun intérêt au niveau local, auxquels le citoyen a un accès immédiat. C’est cette logique qui a permis d’empêcher – ou du moins d’entraver – la constitution de féodalités locales et de favoriser le brassage des populations en assurant à chaque citoyen les mêmes droits quelque soit le point du territoire où il se trouve. On comprend alors pourquoi les « notables » n’ont pas tari d’efforts depuis 1789 pour affaiblir le contrôle de l’Etat et reconstituer les féodalités à leur profit. De ce point de vue, les lois de décentralisation » de 1983 – impulsées par Gaston Deferre, grand féodal du sud – ont marqué le début d’un long processus de destruction du modèle jacobin que je viens de décrire. Même si l’on renonce assez vite à l’idée de supprimer les préfets – rappelons que c’était l’une des propositions du président Mitterrand – on fait ce qu’il faut pour contenter les potentats locaux. Avec les résultats qu’on pouvait prévoir : les deux décennies qui suivent sont marqués par les scandales de surendettement, par la multiplication du clientélisme et le recours à des « bureaux d’étude » plus ou moins opaques pour faire passer de l’argent public dans les poches privées.

Comme toute révolution – ou plutôt contre-révolution, dans le cas d’espèce – la « décentralisation » avait besoin d’une idéologie. Cette idéologie, ce fut la « proximité ». En 1983, les partisans du retour à la féodalité nous ont expliqué longuement qu’il fallait « rapprocher la décision du citoyen ». En donnant plus de pouvoir aux maires, on allait rendre le système plus démocratique et plus attentif aux besoins du citoyen que si les décisions étaient prises par un fonctionnaire venu de l’extérieur. Seulement, les partisans de cette théorie ont oublié que si les élus locaux sont plus sensibles aux besoins des électeurs, ils sont aussi plus exposés aux pressions des lobbies et aux tentations corruptrices des intérêts économiques.

Mais surtout, on a caché aux citoyens le fait qu’il s’agissait d’un dispositif à double détente. Une fois les pouvoirs de l’Etat dilués dans 36000 communes, on pourrait commencer un processus de concentration de ces pouvoirs non pas dans les mains de l’Etat, mais dans les mains des « potentats » locaux. On n’avait pas fini de redonner du pouvoir aux communes qu’on s’inquiétait déjà de leur nombre, et qu’on cherchait à les regrouper dans des structures intercommunales consacrant le pouvoir des « grands élus ». On n’avait pas fini de donner des pouvoirs aux conseils généraux que déjà on trouvait les départements trop nombreux et qu’on favorisait le transfert de ces pouvoirs à une nouvelle collectivité, la région, dont le président devenait un véritable « prince » capable de négocier directement avec l’Europe par-dessus la tête de l’Etat.

La décentralisation initiée en 1982-83 a donné aux féodaux le pouvoir tout en les dispensant de prendre la moindre responsabilité. Car si ces potentats peuvent dépenser en grand – et se constituer ainsi des clientèles – ils n’ont pas à assumer l’impopularité du prélèvement. C’est l’Etat – ce pelé, ce galeux – qui s’en charge et qui assume donc la responsabilité. Car c’est là une autre caractéristique essentielle de notre découpage territorial : nos collectivités territoriales dépensent d’abord et avant tout des dotations servies par le trésor national, qui représentent selon les collectivités entre trois-quarts et neuf-dixièmes de la dépense. La dépense financée par leur fiscalité propre est donc largement minoritaire.

Avant 1982, nous avions un système cohérent fondé sur deux types de collectivités – la commune et le département – qui étaient aussi des circonscriptions d’action administrative de l’Etat. Les régions n’étaient, elles, que des établissements publics permettant une coordination entre les différents départements lorsque cela semblait nécessaire. Ces collectivités avaient une légitimité propre, celle de la proximité pour le premier, celle de l’accès direct aux représentants de l’Etat pour le second. Une légitimité fondée sur des véritables besoins, et dont on peut encore aujourd’hui constater la vitalité dans le refus des citoyens de les voir disparaître – il n’est pas inutile de rappeler ici que tous les référendums locaux pour la fusion de départements se sont jusqu’ici soldés par des échecs, et que toutes les tentatives de réduire le nombre de communes par fusion ont rencontré un succès mitigé. Depuis 1983, on a rajouté à ces collectivités de base toute une quantité de collectivités ou quasi-collectivités qui ont rendu le système incompréhensible : pays, communautés de communes, communautés d’agglomération, métropoles, régions. Dont on notera qu’aucune n’emporte une véritable légitimité populaire : la meilleure preuve en est qu’on peut les constituer, les dissoudre ou en modifier les frontières dans la plus parfaite indifférence des citoyens, qui lorsqu’il sont informés ne se posent qu’une seule question : « est ce qu’il faudra payer plus d’impôts ».

De toutes ces collectivités d’opérette, la plus notable est la région. Créée en 1972 en tant que circonscription administrative à laquelle est attaché un établissement public de coopération, elle est transformée en collectivité territoriale par les lois de décentralisation de 1982-83. Elle illustre à la perfection l’hypocrisie derrière l’argument de la « proximité ». Supposée « rapprocher la décision des citoyens » en reprenant des compétences de l’Etat et en les exerçant plus démocratiquement que ne le ferait un préfet, elle se constitue très vite en féodalité, cherchant non pas à rapprocher les décisions des citoyens, mais au contraire à les en éloigner en reprenant à son compte les compétences des communes et des départements. Cette reprise en main, dont on voit aujourd’hui la consécration, montre quelle est la logique implicite derrière la décentralisation. Loin de diluer le pouvoir central au plus près des citoyens, elle aboutit au contraire à le concentrer dans les mains de vingt-deux – et bientôt quatorze – grands potentats.

Et comment justifie-t-on cette « révolution » ? Par l’invocation du principe sacré des « économies », qui semble avoir substitué celui de la « proximité ». Economies que personne n’arrive vraiment à justifier. Tout simplement parce qu’elles sont négligeables. Les régions actuelles sont déjà assez grosses pour que les gains d’échelle suite à la fusion soient négligeables (4). Une région qui gère 200 collèges ne serait pas plus économique que deux départements qui en gèrent 100 chacun. Et le fait de transférer l’aide sociale des départements aux régions ne fera disparaître aucune dépense : il faudra toujours verser les mêmes sommes aux mêmes ayant-droit, et installer des délégations pour permettre à ceux-ci d’accéder au service. Parce que personne n’imagine que les titulaires du RSA vont faire 400 km pour se rendre à la capitale de région lorsqu’ils ont une difficulté. La seule économie, ce sera celle des frais de fonctionnement des assemblées élues supprimées. Et encore : on peut supposer que pour permettre une représentation convenable, il faudra augmenter l’effectif de l’assemblée « fusionnée ». Cela fera quelques millions d’économies tout au plus. Pas de quoi pavoiser. Mais à supposer même qu’on puisse ainsi faire des économies… il n’est pas inutile de s’interroger sur la légitimité de celles-ci. Même si on peut économiser de l’argent en fusionnant des communes, est-ce pour autant la bonne solution ? Après tout, ce sont les citoyens qui payent les impôts et qui jugent leurs besoins. Et si les citoyens sont prêts à payer pour avoir un édile proche d’eux qui s’occupe de leurs problèmes, de quel droit va-t-on leur dire qu’on leur supprime parce qu’il est plus « économique » de gérer ces affaires par internet ?

Je me répète : la réforme régionale telle qu’elle est proposée est une deuxième phase de la décentralisation, très différente de la première. En 1983, il s’agissait, avec le prétexte de « rapprocher le pouvoir des citoyens » de faire plaisir aux comtes et vicomtes qui constituent les féodalités municipales. En 2014, il s’agit au contraire de reconcentrer le pouvoir dans les mains des ducs et des princes qui constituent les féodalités régionales . Avec les métropoles, on transfère les compétences de proximité des maires vers un niveau plus haut et donc plus éloigné. Même chose avec la fusion des régions et la « dévitalisation » des départements. On assiste à une logique de recentralisation, non pas au bénéfice de l’Etat, mais contre lui, par la création d’unités territoriales de grande taille pouvant lui disputer le pouvoir. C’est la logique des « régions euro-compatibles » dans toute sa beauté. On va donc « dévitaliser » les structures de proximité, ayant une légitimité démocratique et historique et un rapport direct de coopération avec l’Etat, pour transférer le pouvoir à des structures lointaines, peu légitimes et construites en opposition à ce dernier.

On le voit, chez nous la Fronde reprend dès que le pouvoir central montre sa faiblesse. Et la manière dont la proposition de réforme des régions s’est construite le montre bien. On nous annonce une « réforme fondamentale » qui « changera la manière dont la France est gouvernée pour des décennies », et à la fin, comment cette réforme se construit-elle ? Dans des négociations d’antichambre avec les « grands » du royaume, le Duc de Bretagne refusant que sa région soit confondue avec celle du Duc des Pays de Loire dont les territoires étaient convoités à son tour par la Princesse du Poitou, pendant que la Princesse du Nord refusant de prendre en charge les pauvres de Picardie, et ainsi de suite. Avez-vous entendu dans ce débat des considérations sur la bonne administration des territoires ? Des arguments tenant à la cohérence des bassins d’emploi et d’activité économique ? Des propositions fondées sur l’identité historique ou politique (5) ? Bien sur que non. Les négociations obscures qui ont abouti au découpage hollandien n’ont rien à voir avec un débat républicain. Elles poussent l’analogie féodale jusqu’au ridicule. Il ne manque plus qu’une proposition de mariage de Ségolène Royal à Jacques Auxiette pour sceller l’union du Poitou-Charentes et des Pays de la Loire…

Oui, notre mille-feuilles a besoin de réforme. Mais d’une vraie réforme, qui lui redonne la cohérence perdue dans les décentralisations successives de l’après 1983. Une réforme respectueuse de notre histoire, qui viserait a améliorer l’administration et la représentation de nos concitoyens, et non à satisfaire la folie des grandeurs des « notables » locaux qui les conduit à chercher à chasser l’Etat des territoires. La commune doit rester le fondement d’une représentation de proximité, ce qui n’empêche pas de créer des structures qui permettent aux communes de travailler ensemble et de mutualiser des services lorsque la géographie et l’histoire locale le permettent. Le département doit rester la circonscription de base pour l’action de l’Etat, et le statut des conseils généraux doit être aménagé pour les rendre véritablement représentatifs des intérêts locaux, notamment dans les départements urbains. Les régions, dont l’utilité est fort discutable, pourraient être supprimées en tant que collectivités territoriales, et devenir des simples circonscriptions administratives pour couper toute velléité de se constituer en principautés.

Bien préparé, le mille-feuilles est une pâtisserie absolument délicieuse. Dommage que celui qu’on nous prépare soit aussi indigeste…

Descartes

(1) Et j’insiste sur le « soi-disant ». Je ne parle pas des véritables élites, celles qui font fonctionner dans l’indifférence générale nos administrations, nos entreprises, nos universités. Je parle de ces fausses élites qui trustent les postes de décision et les porte-voix médiatiques. Celles qui empêchent les véritables élites de travailler.

(2) La confusion vient en partie du fait que certaines unités sont en même temps circonscription administrative et collectivité territoriale. Ainsi, par exemple, le département est la circonscription administrative de base de l’action de l’Etat sous l’autorité du préfet, mais c’est aussi une collectivité territoriale qui s’administre sous l’autorité du Conseil général. C’est encore plus confus pour la commune, puisque le maire exerce certaines compétences – l’Etat civil, par exemple – en tant que délégué de l’Etat alors qu’il en exerce d’autres – celles d’organisation de la vie communale – en tant qu’élu.

(3) Et ne vous laissez pas tromper par ceux qui vous racontent que chez nos voisins les communes sont moins nombreuses. Pour arriver à ce résultat, on appelle « commune » les structures intermédiaires – équivalentes à nos intercommunalités – telles que les « cities » ou « boroughs » en Angleterre, en oubliant qu’il existe des structures élues plus petites, les « parishes » (paroisses) qui remplissent la fonction de proximité.

(4) Il n’est pas inutile de tuer ici quelques idées fausses. On nous bassine en permanence avec l’exemple allemand, mais on oublie souvent que les Länder allemands sont souvent plus petits que les régions françaises. Ainsi, si l’on prend les surfaces, l’Allemagne compte quatre Länder – Sarre, Berlin, Hambourg, Brême – plus petits que la plus petite des régions métropolitaines françaises ( l’Alsace, 8000 km2), alors que la plus grande des régions métropolitaines françaises ( Midi-Pyrenées, 47000 km2) n’est dépassée que par un seul Länd allemand, la Bavière. Si l’on prend la population, on retrouve des résultats semblables : la région métropolitaine la moins peuplée (Limousin, 700.000 hab) dépasse le Länd le moins peuplé (Brême, 660.000 hab) alors que la région la plus peuplée (Ile de France, 11 M) n’est dépassé que par deux Länder allemands (Bavière, Rhénanie-Westphalie), et cela alors que la population allemande est de 20% supérieur à la française…

(5) On remarquera combien ce débat montre l’artificialité des « identités régionales ». La réforme proposée voit disparaître la région Alsace, l’une des celles dont on peut dire qu’elle a une véritable « personnalité » en termes culturels, linguistique et même juridique, puisqu’elle a conservé un « droit local », témoignage d’une histoire mouvementée. Les franc-comtois ne doivent pas être si différents des bourguignons, puisqu’ils peuvent faire région commune. Et ainsi de suite. Je me souviens avoir beaucoup rigolé en voyant une affiche ou l’on pouvait lire « Région PACA, mon identité ». L’indifférence avec laquelle la population accueille ce découpage montre combien ces gesticulations sont ridicules. A propos, ce serait quoi le gentilé pour la « région PACA » ?

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