Referendum - Fusion des collectivités- Restons vigilants !

21 Décembre 2013 , Rédigé par lucien-pons Publié dans #La réforme territoriale

Samedi 21 décembre 2013

Referendum - Fusion des collectivités

Fusion des collectivités - Restons vigilants !

Restons vigilants !

Le fantôme du referendum alsacien du 7 avril 2013 n’a cessé de rôder dans les couloirs des Assemblées parlementaires ces derniers mois et a souvent été évoqué dans les débats du projet de loi de décentralisation, actuellement porté par la ministre Marylise Lebranchu. La fin d'un nouvel épisode, le 19 décembre, nous permet de faire le point. Petit cheminement à travers la navette parlementaire entre le Sénat et l'Assemblée Nationale, où l'on verra que rien n'est définitif et que ce qui est sorti par la fenêtre a déjà tenté de resurgir à maintes reprises. Nouvelle offensive prévue au printemps 2014, dans le cadre du projet de loi sur la régionalisation.

7 avril 2013 : la consultation référendaire en Alsace est un échec pour ses promoteurs

Le 7 avril 2013, les Alsaciens étaient appelés aux urnes dans le cadre d’une « consultation référendaire » proposant la fusion des trois collectivités existantes (les deux départements du Haut-Rhin et la région Alsace) en une seule entité : la Collectivité Territoriale d’Alsace. Ce fut un échec cuisant pour ses promoteurs, qui se sont empressés de crier au malentendu : les électeurs n’auraient rien compris, ils n’auraient pas répondu à la question posée et se seraient donc trompé de bulletin de vote. Et fi des arguments, pourtant souvent rationnels et solides, de nombreux opposants au projet.

23 juillet 2013 : l'article 9bisB sur la suppression de la condition de referendum

C’est ainsi que moins de quatre mois plus tard (quel culot !), l’ouvrage était remis sur le métier et l’Assemblée Nationale votait, au cœur de l’été, le 23 juillet 2013, l’amendement 745, créant l’article 9bisB du « projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et de l’affirmation des métropoles ». Un amendement proposé par le député UMP Hervé Gaymard, avec les soutiens du député écologiste Paul Molac (Morbihan), du rapporteur du projet, le député PS Olivier Dussopt (Ardèche) et implicitement de la ministre de la réforme de l'Etat et de la décentralisation Marylise Lebranchu (député PS du Finistère), qui vise à supprimer la condition de referendum pour les fusions de collectivités, quelles qu’elles soient. Au cœur du débat : le fait que le gouvernement socialiste prévoit dans cette loi de créer de nouvelles « métropoles » par décret, sans consultation des populations (le grand Paris, le grand Lyon, le grand Aix-Marseille notamment). Alors, referendum pour tous ou pour personne ?

Fin septembre, début octobre 2013 : le rejet de l'article 9bisB par le sénat

Le 17 septembre 2013, lors du passage du texte au Sénat, cet article 9bisB a été supprimé. Notamment parce qu’il était un affaiblissement de la démocratie, dixit le sénateur PC Christian Favier (Val-de Marne). Une autre rédaction de l’article a donc été avancée par deux sénateurs écologistes, Hélène Lipietz (Seine-et-Marne) et M. Dantec (Loire-Atlantique) qui ont proposé de rétablir le principe du referendum, en facilitant la mise du sujet à l’ordre du jour (10% au lieu de 25% des conseillers généraux ou régionaux), et en abaissant le seuil de participation à 25% des inscrits (actuellement, il faut 25% des inscrits pour le oui). Et surtout, dans une approche quelque peu maximaliste et sur fond de régionalisme, ils ont aussi souhaité supprimer la nécessité d’un accord entre, d'une part, un département qui souhaiterait rejoindre une autre région et, d'autre part, sa région d’appartenance. Au nom de la « libre disposition des collectivités ». Autrement dit, en arrière-plan, la possibilité pour le département de Loire-Atlantique et son chef-lieu, Nantes, de « rejoindre » la « Bretagne historique » d'avant la Révolution de 1789, sans l’aval de la région des Pays de la Loire. Conséquence de cette outrance contre-productive : la suppression intégrale de l’article 9bisB le 7 octobre 2013 par les sénateurs. Exit la suppression de la condition de referendum. Tant mieux. Mais pas de nouvelles exigences démocratiques pour la création de la douzaine de "métropoles" envisagées.

27 novembre 2013 : l'article 9bisB amendé est rétabli par la Commission des lois

Le 27 novembre 2013, lors du passage du projet de loi devant la Commission des Lois de l’Assemblée Nationale, cet article 9bisB a toutefois été "rétabli"... Avec une portée néanmoins limitée, sur la base d’un nouvel amendement de Nathalie Appéré, député PS du Morbihan : la suppression de la condition de referendum dans le seul cas de fusion entre des régions. Le rapporteur de la loi, Olivier Dussopt, et la ministre, Marylise Lebranchu, bien plus prudents qu’au mois de juillet, laissent tout de même entendre que la suppression du referendum pourrait s’étendre à toutes les collectivités d’une même strate. Autrement dit, entre régions, mais entre départements d’une même région. Pour exemple, dans le cas alsacien, cela reviendrait à autoriser la fusion entre les deux départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin sans consultation, mais en exiger une pour la fusion avec la région. On pourrait ainsi se retrouver avec un grand département alsacien superposé avec la région Alsace. Bonjour la simplification, bonjour le bricolage. Evidemment le cas évoqué assez explicitement est celui des régions de Haute et de Basse-Normandie, pour lesquelles certains rêvent de "retrouvailles", selon les frontières de la Province d'Ancien régime, avant la création des départements lors de la Révolution française.

Dans la même séance, la ministre est une nouvelle fois interpellée sur l’absence de referendum pour la création des nouvelles métropoles. Elle y répond en arguant du fait que ce ne serait que de simples EPCI (établissements publics de coopération intercommunale), comme les communautés de communes, donc pas de véritables collectivités. Contre-argument immédiat du député Marc Dolez (Nord) qui souligne un paradoxe : « dire que, les métropoles étant des EPCI, cela ne justifie pas la consultation des citoyens, ne me semble pas recevable, compte tenu de la mise en perspective justement des métropoles et de votre volonté de les faire élire, au moins pour partie, au suffrage universel direct à partir de 2020. Par conséquent, nous [le groupe Gauche démocrate et républicaine], nous sommes favorables au referendum dans tous les cas de figure ». Le député UMP Patrick Ollier (Hauts de Seine) en rajoute une couche : « Est-ce que la structure juridique est incompatible avec la consultation de la population ? Le fait que dans le cadre d’une structure juridique à laquelle vous donnez tous les pouvoirs financiers, les pouvoirs de décisions sur le plan de l’aménagement, de l’urbanisme, etc., le logement, c'est-à-dire qui touche au foncier, à l’organisation de la commune, il me semble normal que le referendum puisse être au rendez-vous pour qu’il y ait une décision d’ordre populaire. […] La structure juridique ne justifie pas l’absence de démocratie ». Deux coups d'épée dans l'eau.

12 décembre 2013 : la suppression du referendum dans le seul cas des fusions de régions

Quelques jours plus tard, le 11 décembre 2013, l'article est débattu une nouvelle fois à l’Assemblée Nationale, en deuxième lecture. Dans le texte proposé - cela se confirme - la suppression de la condition de referendum se limite aux seules fusions entre régions. Et il réduit aussi à 10% le nombre des membres d'une assemblée départementale ou régionale pouvant faire inscrire à l’ordre du jour une fusion de collectivités ou une modification de limites régionales.

Au cours des débats, Marylise Lebranchu reconnaît qu’une trop grande malléabilité des collectivités est un facteur de déstabilisation territoriale : « un certain nombre d’études économiques ont été conduites. Il est très difficile pour moi de le dire parce que je suis membre du Gouvernement, j’avais défendu à un moment donné cette position, et je me suis rendu compte avec de bons économistes aménageurs du territoire que la barrière Rennes-Nantes était favorable sur le plan économique à Brest, Quimper, Vannes, Lorient, Nantes et Rennes mais défavorable à une zone allant de Lamballe à Saint-Brieuc. C’est un élément que nous n’avions jamais étudié ensemble ». Elle reconnaît aussi que les départements ont une fonction de "proximité" que les régions n'ont pas : "Il est très compliqué d'éloigner certaines politiques, comme l'action sociale, de la population. [...] Les départements n’ont de sens que s’ils restent un échelon de proximité. Si certains d’entre eux se regroupent de façon volontaire, sans intervention du législateur, sans consultation des électeurs, cela pourrait être un facteur de déséquilibre au sein de certaines régions". Le 12 décembre, l’article est adopté sans nouvel amendement : la suppression de referendum se "limite" au seul cas des fusions de régions (ce qui reste éminemment contestable).

17-19 décembre 2013 : l'abandon quasi intégral de l'article 9bisB par la Commission paritaire mixte

Mardi 17 décembre 2013, la commission paritaire mixte, composée de 7 députés et 7 sénateurs, s’est ensuite réunie pour statuer sur les éléments restant conflictuels entre Sénat et Assemblée. Le texte avancé propose donc de limiter la suppression du referendum aux seules régions, mais en y ajoutant le critère d’un vote aux trois cinquièmes des deux conseils régionaux concernés. Mais au final, après les débats, le texte élaboré par cette commission voit disparaître complètement la suppression du principe référendaire. Un argument semble avoir porté : celui de l’inconstitutionnalité potentielle à donner des règles différentes pour des strates différentes de collectivités territoriales.

Dans le texte adopté le 19 décembre 2013, l’article 9bisB devient donc l’article 8. Il ne lui reste que l’abaissement à 10% du nombre d’élus pouvant demander l’inscription à l’ordre du jour d’un projet de fusion entre départements et régions, entre seuls départements ou de modification de limites régionales par absorption d’un département par sa région limitrophe. Dans le cas d’une fusion de région, en plus de la nécessité d'un referendum, le seuil reste à 25%. Dans tous les cas de figure, le referendum reste la règle.

SAUF QUE…

Sauf que rien n'est définitif... Devant la commission paritaire mixte du 17 décembre 2013, en réponse aux sollicitations pressantes du breton Paul Molac qui regrette fortement l'échec alsacien du 7 avril, le rapporteur du projet Olivier Dussopt expliquait en effet, rassurant : "Le cas [alsacien] n'est pas traité dans ce texte puisqu'il ne s'agit ici que des fusions de régions. Le Premier ministre a annoncé que le Parlement serait saisi en avril prochain d'un texte sur les régions, ce qui nous donnera l'occasion de revenir sur la question". Le sénateur PS Jean-Pierre Sueur (Loiret) ajoute : "Nous reviendrons sur cette question lors de l'examen du projet de loi sur les régions", suivi de peu d'une exclamation du député Patrick Devedjian : "Tout ceci ne règle pas le problème de l'Alsace !" Remarquons au passage que, là encore, l'échec d'un référendum est avant tout un « problème » à « régler ». Rien de très rassurant.

Rendez-vous au printemps 2014

Le président de la Commission des lois et député PS Jean-Jacques Urvoas (Finistère), affirmait déjà le 27 novembre : "Nous allons donc probablement enregistrer une défaite [avec le rétablissement de la condition de referendum pour les départements, pour les fusions de collectivités de strates différentes ou pour les modifications de limites régionales], mais nous ne considérons pas qu’elle est définitive. Nous prenons rendez-vous au printemps 2014 quand nous examinerons le projet de loi de régionalisation". Vraiment... pas le temps de souffler.

Notons aussi l’intervention anxieuse du député PRG Alain Tourret (Calvados), le même jour : « est-ce qu’on peut tirer un peu les leçons de ce qui s’est passé en Alsace ? [...] C’était une belle proposition qui trouvait un accord de la très grande majorité des élus. C’est une proposition qui est tombée par terre et nous en subissons encore les conséquences. Alors, ce que je crains à partir de ce moment-là avec votre proposition, c’est que, en consultant comme ça l’a été les populations et que ça aboutit à un refus, nous allons vers un front du refus et je crains beaucoup ce front du refus ». Ne consultons pas les citoyens parce qu’ils risquent de dire "non" comme le 7 avril en Alsace.

C'est le choix qui est fait pour la création de ces "métropoles" qui risquent d'éloigner encore plus les élus de leurs électeurs. Des "administrés" auquels on n'aura demandé ni leur avis, ni même de réfléchir à la question à travers l'organisation d'un débat public et raisonné. Gageons pourtant que les citoyens ne rêvent que d'une chose : être enfin convaincus par leurs représentants, en ces temps de crise de confiance radicale. Et non pas qu'on leur tourne une nouvelle fois le dos, dans un cercle vicieux dangereux pour tous. C'est le principe même de la démocratie.

Rien n’est donc vraiment terminé.

Nous n'avons pas d’autre choix que celui de la vigilance.

Rendez-vous au printemps.

Mathieu Lavarenne

Président du Cercle Républicain 68

- Pour consulter le dossier législatif sur le site du Sénat : cliquer ici.

- Pour les comptes-rendus de débats à l'Assemblée :

mercredi 11 décembre première séance

mercredi 11 décembre deuxième séance
jeudi 12 décembre première séance

jeudi 12 décembre deuxième séance

- La vidéo de la commission des lois du 27 novembre 2013 (10')

- Pour consulter l'intégralité du projet de loi, à la date du 19 décembre 2013.